Совершенствование налогового администрирования - это составная часть проводимой в настоящее время налоговой реформы.

Налоговое администрирование напрямую связано с уровнем налоговой нагрузки на экономику. Снижение налоговой нагрузки требует принятия мер по улучшению налогового администрирования.

Система налогового администрирования должна одновременно обеспечить:

• полное и своевременное поступление в бюджетную систему налогов и других обязательных платежей,
• сокращение издержек на осуществление налогового контроля.

Успешное выполнение названных задач требует комплексного подхода - специальной целевой программы.

С 2002 года и по настоящее время осуществляется утвержденная Правительством программа "Развитие налоговых органов". В рамках Программы реализован целый ряд функций и процедур налогового администрирования.

Создана система государственной регистрации юридических лиц и принципиально новый информационный ресурс: Единый государственный реестр юридических лиц.

Реализация налоговыми органами функций по государственной регистрации исключает возможность участия в хозяйственной деятельности лиц, не состоящих на учете в налоговых органах.

Проводятся мероприятия по повышению результативности контрольной работы.

В практику входит углубленная камеральная проверка, включающая анализ финансово - хозяйственной деятельности с учетом внешней и внутренней информации, оценки достоверности показателей налоговой отчетности.

Получила развитие система автоматизированной камеральной проверки, автоматизированного отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок.

При этом исключается субъективный подход при выборе объекта контроля.

Создается система налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков.

Учитывая значительное влияние крупных холдингов на формирование доходной части бюджета, сложность их организационной и технологической структуры, в МНС России создана принципиально новая система администрирования крупнейших налогоплательщиков:

1. На федеральном уровне созданы семь специализированных межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам в нефтяной, газовой, алкогольной, энергетической, машиностроительной, транспортной отраслях промышленности и связи.

энергетической, машиностроительной, транспортной отраслях промышленности и связи. Создание специализированных инспекций позволяет:

• обеспечить учет отраслевой специфики;
• проводить углубленное изучение показателей, влияющих на налоговую базу.

2. В регионах Российской Федерации создаются межрайонные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам (в 33 УМНС России).

Результатом Программы в данном направлении стало сокращение возможностей для сокрытия налоговой базы и обеспечение прозрачности финансово-хозяйственной деятельности крупнейших налогоплательщиков.

Внедряются современные информационные технологии и электронный документооборот.

Функционирование системы налогового администрирования было существенно затруднено большим объемом трудоемких операций по обработке поступавших в налоговые органы документов.

В среднем, за год поступало около 10 млн. документов. Только деклараций и другой налоговой отчетности от одной организации поступало в год более 380 листов. Более 35% состава специалистов налоговых органов полностью или частично были заняты вводом информации.

Для решения этой проблемы был проведен комплекс мероприятий по внедрению систем электронного представления деклараций и другой налоговой отчетности.

Разработана технология передачи и приема налоговой отчетности налогоплательщиков по телекоммуникационным каналам связи с применением электронно-цифровой подписи и средств защиты.

Сегодня 15% налоговой отчетности от налогоплательщиков поступает в налоговые органы в электронном виде.

Это позволило:

• обеспечить переход налоговых органов на использование современной, эффективной системы электронной обработки данных,
• перейти на прием и обработку деклараций по каналам связи.

Проведена модернизация структуры налоговых органов.

В настоящее время осуществляется переход инспекций на типовые структуры и организацию их работы по функциональному принципу. Сокращено 1029 инспекций, имевших численность менее 40 человек.

Это позволило:

• увеличить численность специалистов, осуществляющих контрольные и аналитические функции, за счет сокращения численности управленческого и обслуживающего персонала;
• унифицировать процессы управления;
• внедрить типовые технологические процессы и рабочие места;
• повысить производительность труда за счет специализации персонала.

В целом, реализация Программы способствовала выполнению бюджетных назначений.

Тем не менее, остается нерешенным ряд вопросов, осложняющих работу налоговых органов и создающих конфликтные ситуации между налоговыми органами и налогоплательщиками. Например, отсутствует законодательное регулирование порядка оформления результатов камеральной налоговой проверки, проведения дополнительных мероприятий налогового контроля.

В наших материалах, представленных к сегодняшнему заседанию Правительства, изложены предложения Министерства по имеющимся проблемам с учетом практики применения законодательства о налогах.

Первоочередные задачи по совершенствованию законодательства о налогах и сборах и налогового администрирования включают в себя, прежде всего разработку мер по повышению уровня налогового администрирования налога на добавленную стоимость.

Необходимость совершенствования системы администрирования НДС обусловлена тем, что данный налог является одним из основных налоговых платежей федерального бюджета. По итогам 2002 года удельный вес НДС в общей сумме налоговых доходов по федеральному бюджету составил 46,3%.

Вместе с тем, сдерживающее влияние как на динамику, так и на объем поступления НДС в федеральный бюджет оказывает опережающий рост сумм возмещения.

Так, если в I полугодии 2002 года сумма налоговых вычетов составила 1250,6 млрд. руб. или 78,6% (от начисленной суммы налога по налогооблагаемым оборотам), то в I полугодии 2003 года указанная сумма вычетов составила 1738,9 млрд. руб. или 80,2%, т.е. рост составил 1,6 процентных пунктов.

Из цифр на слайде видно, что заявляемые к вычету суммы НДС растут быстрее, чем начисления налога.

Одной из причин роста сумм, предъявляемых к возмещению из бюджета, являются различного рода схемы уклонения от НДС, характерными особенностями которых является наличие одного или совокупности признаков:

• искусственно увеличивается входной налог путем многоступенчатой перекупки товаров на территории Российской Федерации с последующей реализацией продукции по заниженным ценам, что приводит к неоправданному росту расходов федерального бюджета на выплаты, связанные с возмещением. При этом на стадии перепродажи налог в полном объеме в бюджет не поступает ввиду "исчезновения" организации - перекупщика после перечисления в его адрес возмещенных сумм НДС;
• в ряде случаев выручка от реализации товаров фактически не поступает на счет поставщика, в течение одного дня движение денежных средств в банке имеет замкнутый цикл, денежные средства заимствуются у банка или одного из участников сделки и т. д.;
• документооборот между участниками сделки на каждом отдельно взятом этапе сделки приводится в соответствие с законодательством, что позволяет по формальным основаниям удовлетворить требования по применению налоговых вычетов недобросовестными налогоплательщиками.

Стало очевидным, что основанные на действующем законодательстве методы и способы проведения контрольной работы, межведомственного взаимодействия недостаточны для противодействия уклонению от уплаты налога в бюджет и неправомерному возмещению.

Необходимо кардинальное исправление существующей системы администрирования НДС.

В качестве варианта решения мы предлагаем ввести систему уплаты налога со специальных счетов - НДС-счетов.

Чтобы пояснить, как работает модель НДС-счета, я перечислю основные ее принципы.

Это, во - первых, обязательность открытия в банке счета, предназначенного для расчетов по НДС.

Во - вторых, обязанность уплаты сумм налога с НДС-счета, в том числе при товарообменных операциях, использовании в качестве форм расчетов аккредитивов, чеков и т.п.

В третьих, невозможность иного списания средств, находящихся на НДС-счете, кроме как на НДС - счета или в бюджет.

Налогоплательщик имеет право получить вычет по НДС только при условии перечисления суммы налога с НДС-счета покупателя на НДС-счет продавца.

При ликвидации владельца НДС-счета остатки денежных средств, в первую очередь, перечисляются в бюджет на уплату НДС в части погашения имеющейся задолженности по налогу и соответствующих сумм пени.

Важным является установление ответственности кредитных организаций за нарушение порядка расчетов по НДС - счетам и непредставление налоговым органам информации о движении денежных средств по НДС-счетам.

Указанный механизм позволит отслеживать проведение операций в режиме, близком к режиму "реального времени", что будет способствовать сокращению сроков проведения контрольных мероприятий и, как следствие, упрощению порядка подтверждения налогового вычета. При этом гарантируется взыскание налога и его поступление в бюджет.

Предлагаемая модель НДС-счета обеспечивает прозрачность движения сумм НДС, заявленных к вычету.

Одновременно необходимо решить задачу более эффективного контроля за начислением налогоплательщиками сумм НДС.

В соответствии с Налоговым кодексом налогоплательщик обязан составлять счета-фактуры.

В счетах-фактурах выделяется сумма НДС, что служит основанием как для принятия предъявляемых к вычету сумм у покупателя, так и для определения обязательства по уплате налога у налогоплательщика.

Информация о выставленных и полученных счетах-фактурах позволяет налоговым органам контролировать уплату и возмещение НДС. Использование данной информации будет максимально результативным при создании системы электронной передачи и обработки информации о выписанных и полученных счетах-фактурах.

Ведение электронного учета информации о счетах-фактурах с использованием компьютерных технологий и анализ полученных сведений позволит:

выявлять и предупреждать случаи сокрытия, занижения налоговой базы,

выявлять случаи незаконного принятия к вычету сумм НДС, уплаченных по фиктивным и поддельным счетам-фактурам без реальной поставки и оплаты товаров (работ, услуг).

Система также позволит сформировать по информации из счетов - фактур контрольный экземпляр деклараций по НДС, содержащий оценку налоговых обязательств налогоплательщика исходя из данных налогового органа. Эта информация будет использоваться для проведения проверок.

Контрольные мероприятия с применением баз данных по счетам - фактурам изменят качество работы по всем бюджетообразующим налогам, в том числе и по прибыли, по имуществу.

Вышеназванные мероприятия сведут к минимуму заинтересованность недобросовестных налогоплательщиков в "фирмах - однодневках", используемых в схемах по неправомерному возмещению НДС, и в которых происходит концентрация основной задолженности по налогам.

Реализация систем НДС - счетов и электронной обработки счетов-фактур сделает возможным решение основных проблем, заявляемых сегодня бизнес - сообществом. Станет реальным:

• сокращение сроков принятия к налоговому вычету сумм НДС по капитальным вложениям,
• упрощение порядка возмещения НДС по экспортным операциям,
• исключение из налоговой базы авансовых платежей под предстоящее выполнение экспортных поставок.

Мы должны понимать, что электронный учет информации о счетах-фактурах предполагает обработку больших объемов информации. Примерная оценка ежегодного количества счетов-фактур по России - около 13 млрд. Поэтому требуется разработка программно-технического комплекса автоматизированного сбора и обработки информации и внедрение современных средств телекоммуникаций.

Основой этой работы является централизация обработки данных за счет создания межрайонных инспекций МНС России по централизованной обработке данных, которые будут решать задачи ввода, обработки, хранения и использования информации налоговых органов всех уровней.

Централизация процесса ввода налоговой отчетности позволяет повысить производительность ввода данных в 6 - 7 раз. Это освободит персонал инспекций от исполнения рутинных операций, предоставит налоговому инспектору информацию, необходимую для работы с налогоплательщиками.

Необходимо отметить, что реформирование НДС будет осуществляться наряду с выполнением других не менее важных задач, связанных с осуществлением налоговыми органами с 1 января 2004 года государственной регистрации индивидуальных предпринимателей и реализацией в государственной регистрации принципа "одного окна".

Должна быть продолжена работа по информационному взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком, внедрению внутриведомственного электронного документооборота, по передаче налогоплательщиками налоговой отчетности по каналам связи.

Надлежит организовать оснащение и функционирование центров электронной обработки данных.

Предстоит построить такую систему администрирования, которая за счет использования автоматизированных баз данных о налогоплательщике, его операциях и динамике начислений налогов, сведет к минимуму возможности уклонения от налогообложения.

Закрепление достигнутых положительных результатов в налоговом администрировании и дальнейшее его совершенствование требует принятия соответствующей федеральной целевой программы на период 2005-2008 годов.

Резюмируя сказанное, Министерством предлагается:

c 1 июля следующего года - ввести систему НДС - счетов;

c 1 января 2005 года - решить проблему возмещения НДС по экспортным операциям, капитальным вложениям, авансовым платежам;

с 1 июля 2005 года - ввести систему электронных счетов - фактур.