Бюджеты

Бюджетная политика связана с разработкой и использованием государственного бюджета и бюджетов территориально-административных единиц. Главная ее задача - способствовать устойчивому и эффективному экономическому развитию страны посредством оптимизации сбора налогов или рационального планирования государственных расходов.

На протяжении всех лет реформ в России не стихает полемика о том, сколько нужно денег, чтобы экономика развивалась нормально.

Одни экономисты утверждают, что денег нужно больше, отстаивают мягкую денежную политику. Их аргументы: чем больше денег в экономике, тем больше оборотных средств у предприятий, больше вложения инвесторов и выше спрос потребителей. Все это ускоряет рост производства и, следовательно, делает жизнь людей лучше. Они ссылаются на авторитет Дж. Кейнса, считавшего расширение совокупного спроса важным инструментом подъема экономики. Учитывая финансовые трудности страны, эти экономисты требуют напечатать больше денег.

Сторонники жесткой денежной политики убеждены, что денег нужно меньше. Их аргументы: чем больше денег, тем быстрее растут цены, выше инфляция, которая разорительна для населения и падает золотым дождем на богатых, делая их еще богаче. "Мягкие денежные ограничения" для предприятий (термин венгерского экономиста Я. Корнаи) создают им тепличные условия, не побуждают к росту эффективности, структурной перестройке и консервируют технологическую отсталость, а значит, тормозят экономический прогресс и улучшение жизни людей. Эти экономисты требуют сжать денежную массу.

В действительности реальное количество денег в экономике в каждый момент определяется равновесием спроса на них и предложения на денежном рынке.

Спрос на деньги выражается в наличных деньгах и средствах на текущих банковских счетах граждан и фирм. Людям постоянно приходится выбирать: какую часть средств держать в форме денег, а какую - в недвижимости, ценных бумагах, срочных депозитах в банках, векселях и других альтернативах деньгам (приносящих проценты), исходя из того, согласны ли они потерять проценты ради удобства ликвидности денег, т.е. ради возможности иметь их запас, который можно использовать в любое время. Этот выбор и определяет спрос на деньги, представляющий собой, по существу, потенциальный спрос на товары и услуги. Рост цен увеличивает спрос на номинальные деньги, но реальный спрос при этом не меняется - количество товаров, которые можно при необходимости приобрести на эти деньги, остается прежним.

Следует различать номинальный и реальный спрос на деньги. Равновесие на рынке товаров и услуг при прочих равных условиях свидетельствует и о равновесии между реальным спросом на деньги (обычно его так и называют в отличие от номинального) и предложением денег в экономике. Если предложение денег превышает спрос на них, цены на товары и услуги вырастают больше, чем денежная масса, усиливается "бегство" от национальных денег (долларизация). В результате денежная масса в реальном исчислении рано или поздно падает до уровня реального спроса на деньги.

Денежная масса - совокупность денег в экономике. Для ее оценки используются такие денежные агрегаты:

М0 - наличность в обращении;

М1 равен М0 плюс депозиты населения до востребования и средства предприятий на текущих банковских счетах;

М2 равен М1 плюс срочные вклады предприятий, организаций, населения и местных бюджетов, а также средства Росстраха;

М3 равен М2 плюс "квазиденьги" (облигации, госзаймы, казначейские обязательства и другие ценные бумаги).

Уровень монетизации экономики - отношение М2 к годовому объему валового внутреннего продукта.

Номинальная денежная масса исчисляется в рублях, а реальная оценивается уровнем монетизации (М2/ВВП). Существует объективная закономерность: при росте номинальной денежной массы (проведении мягкой денежной политики) растет инфляция и сокращается реальная денежная масса, т.е. уменьшается уровень монетизации. Не понимая этого, некоторые российские политики предлагают печатать больше денег - тогда, дескать, уровень монетизации повысится. В действительности, чем больше эмиссия, тем меньше этот уровень, тем, следовательно, острее нехватка денег в народном хозяйстве. Ограничение денежной массы в соответствии с реальным спросом на деньги снижает инфляцию и создает предпосылки для увеличения уровня монетизации, насыщения экономики деньгами до нормальных размеров. Печатанием "пустых" денег этого добиться нельзя, результат будет противоположный. Например, самым низким (0,3%), пожалуй, за всю историю этот уровень оказался в Югославии в 1993 г., в разгар гиперинфляции, когда страна была буквально наводнена деньгами и печатались банкноты в миллиард и даже триллион динаров.

Валовой национальный продукт (ВНП) - рыночная стоимость конечного продукта, произведенного в течение года национальными предприятиями на территории страны и за ее пределами. Различают созданный ВНП (сумма валовой добавленной стоимости всех отраслей) и использованный (расходы на конечное потребление домашних хозяйств, государственных учреждений, сальдо внешней торговли).

Валовой внутренний продукт (ВВП) - рыночная стоимость товаров и услуг, произведенных на территории страны в течение года, независимо от того, являются ли экономические субъекты резидентами страны или нет. В ВВП входит сальдо торгового баланса (т.е. чистый экспорт), но не учитываются продукция и услуги, произведенные на предприятиях национального капитала, находящихся за рубежом. По стоимости ВВП равен сумме потребления, инвестиций, государственных закупок и чистого экспорта товаров и услуг. У крупных государств различия между ВНП и ВВП незначительны.

Как показали исследования, проведенные Институтом экономического анализа, в группе стран с темпом эмиссии менее 4% уровень монетизации был самым высоким - в среднем 60,6%, а самым низким (в среднем 19,8%) - в группе стран с темпом эмиссии выше 100%. В России наибольшее снижение уровня монетизации (на 31%) произошло в год наиболее высокой эмиссии (1992 г.), когда денежная масса увеличилась на 499%. А в 1997 г. при относительно умеренном росте денежной массы (на 29%) уровень монетизации даже вырос на 1,4%.

В 1996-1997 гг., с переходом России на жесткое регулирование валютного курса, стали расти реальный спрос на деньги, уровень монетизации и кредитные вложения в экономику. Финансовый кризис сорвал этот процесс. В сентябре-октябре 1998 г. М2 увеличился на 10%. В денежной массе выросла доля наличных денег: М0 возрос с 34,9% на начало года до 44,1% к ноябрю 1998 г. Но темпы инфляции (44%) значительно превышали темпы роста денежной массы (10%), т.е. продолжалась демонетизация экономики. Денежная масса М2 сократилась за 1998 г. в реальном выражении на 38%. Отношение валютных депозитов к рублевым выросло с 30 до 67%.

Проявляется любопытная закономерность: в бывших советских республиках, которые быстро и решительно проводят рыночные реформы, уровень монетизации высокий по абсолютной величине и относительно других стран, а в странах (том числе в России), где период высокой инфляции затянулся вследствие постепенного проведения реформ, - низкий.

Нарастают ли инвестиции с увеличением количества денег в обращении? Для ответа на этот вопрос уместно проанализировать ситуацию, сложившуюся, в частности, в первой половине 1996 г., когда Россия достигла первых успехов в финансовой стабилизации. Центральный банк согласно принятой на тот год денежной программе должен был обеспечить рост денежной массы М2 в течение года не более чем на 25%. За первое полугодие 1996 г. денежная масса М2 выросла на 21%, существенно опередив график. Инвестиции же в 1996 г. не только не увеличились, а сократились на 18%, т.е. дополнительное вливание денег в экономику в сложившихся условиях не помогло, они "утекали" на финансовый рынок, банки увеличили спрос на доллары, курс доллара повысился, создавая условия для нового взлета инфляции.

В 1992 г. среднемесячная инфляция достигла 41% (без учета январского скачка среднемесячный рост цен составил 18%), в 1993 г. - 21, в 1994 г. - 10, в 1995 г. - 7, в 1996 г. - 2, в 1997 г. - 1,7%. С января по июль 1998 г. инфляция колебалась в пределах от 0,9 до 0,6% в месяц, в ноябре была 5,7, в декабре - 11,6, в марте 1999 г. - 2,8%.

Между экономическим ростом и денежной эмиссией также существует закономерность, которая четко просматривается при сравнении разных стран. Так, в странах, где эмиссия была ниже 4% в год, среднегодовые темпы прироста ВВП на душу населения составляли в последние годы 1,9%, при эмиссии от 4 до 15% - 1,8, при эмиссии от 15 до 30% - 1,7, при эмиссии от 30 до 100% - 0,4, в странах с эмиссией свыше 100% происходил экономический спад в среднем на 2,2% в год. В России максимальным темпам эмиссии соответствовали максимальные темпы экономического спада, при сокращении эмиссии спад замедлился, а в 1997 г. отмечен даже небольшой прирост производства. В 1998 г. была значительная эмиссия, и спад ВВП возобновился. Ситуация 1999 г. оставляет властям, пожалуй, одну возможность - сокращать расходы.

В современной России принципиальные решения в области бюджетной политики нередко предлагаются и принимаются не столько из экономических соображений, сколько из политических амбиций. Бюджетная политика не стала и тем механизмом, который помогал бы правительству проводить структурные реформы. От политических решений в этой области зависит, возобновится или будет отложен экономический рост, как ранее оказалась отложенной, затянувшейся по сравнению с другими странами сама стабилизация экономики. Здесь ученые-экономисты и политики видят два варианта развития событий.

Один вариант предполагает стимулирование экономического роста через решительное преодоление налогового кризиса и связанной с ним зависимости бюджета от внутренних заимствований. Параллельно должны проводиться реформы - институциональные для формирования эффективных прав собственности и социальные, которые повысили бы гибкость и эффективность бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях.

Другой вариант основывается на гипотезе о принципиальной неспособности частного бизнеса накапливать капитал и инвестировать его в производство. Тем самым центром инвестиционной активности становится государство. Предполагается, что только оно способно накапливать капитал и разумно его инвестировать. Сторонники этого пути предлагают ввести прямое регулирование основных макроэкономических параметров, включая контроль над ценами на важнейшие товары и услуги. Иными словами, государство должно концентрировать в своих руках ресурсы и перераспределять их в соответствии с национальными экономическими интересами.

Фактически же проявляется забота о восстановлении перераспределительных функций государства, главным образом для концентрации средств в экспортоориентированных секторах машиностроения (прежде всего в высокотехнологичном производстве вооружений). Это важно, поскольку разрыв между экспортными отраслями и теми, что ориентированы на импортозамещение (производство продукции, ввозимой сейчас из-за рубежа) стал ключевой структурной и одновременно социальной проблемой российских реформ. В основе фундаментальных расхождений ведущих политических сил относительно перспектив экономической политики России лежит противоречивость интересов этих крупнейших секторов народного хозяйства, которую необходимо преодолеть (по примеру практически всех посткоммунистических государств Центральной и Восточной Европы).

В обществе по-разному понимается связь экономического роста и глубокой структурной реформы экономики. Сторонники реставрации дореформенной структуры народного хозяйства именно с ней связывают начало экономического роста и на первый план выдвигают проблему безработицы в ущерб созданию более эффективной структуры производства (тем самым обрекая Россию на дальнейшее отставание в экономическом развитии от других государств). Будучи приверженцами инфляционного курса, они утверждают, что инфляция способствует сокращению безработицы - самого тяжелого социального последствия рыночных реформ.

Действительно, в краткосрочном периоде времени безработицу можно снизить, увеличивая инфляцию. Однако в перспективе она все равно повысится, потому что рост денежной массы, не влияя на занятость и объем производства, еще больше подстегивает инфляцию. Наоборот, снижение инфляции в краткосрочном периоде увеличит безработицу, но в перспективе сохранит ее на прежнем уровне.

Таким образом, два направления бюджетной политики - это два направления экономической политики в целом: за продолжение рыночных реформ или же за возврат к прежней, социалистической системе хозяйствования, т.е. без открытой безработицы, но и без надежд на достижение достойного уровня жизни, сравнимого с уровнем жизни населения развитых стран.

Дискуссии о том, увеличивать или уменьшать роль государства в рыночной экономике, не стихают с начала реформ. В Конституции записано, что равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, т.е. безраздельное господство государственной закончилось, хотя на начало 1998 г. государство владело 20 тыс. предприятий и организаций, 13 тыс. унитарных предприятий, около 5 тыс. пакетов акций, закрепленных в собственности федерального правительства, и свыше 1 тыс. "золотых акций".

Понятно, что государство ни при каких условиях не может отказаться от обеспечения внешней и внутренней безопасности, поддержки социально незащищенных слоев населения, охраны природы и т.п. (для этого ему необходимы средства и производственный потенциал). Однако раздаются требования усилить роль государства в промышленности и сельском хозяйстве (вплоть до частичной ренационализации приватизированных предприятий), сосредоточить в его руках больше денег. Немало и тех, кто предлагает прямо противоположное: продолжать приватизацию, прекратить государственную финансовую поддержку неэффективных производств и отраслей, проводить жилищно-коммунальную и другие реформы, которые освободят государство от неоправданных и неэффективных финансовых затрат, оставить в его распоряжении меньшую часть денежной массы.

Место государства в экономике характеризуется соотношением доходов (или расходов) государственного бюджета и валового внутреннего продукта ("бюджетная нагрузка"), а также соотношением налоговых поступлений в бюджет и ВВП ("налоговая нагрузка"). Чем выше эти соотношения, тем "большим" считается государство в смысле его роли в экономике (территория страны и численность его населения в данном случае не важны). Самое "большое" государство - при диктаторских, военизированных режимах, самое "маленькое" - в демократических миролюбивых странах, где не нужно тратить много денег на вооружение и не государство, а сами фирмы финансируют свое производство. Что касается социальных расходов, то существуют разные модели демократических рыночных государств. Одни больше средств направляют на социальные нужды, другие - меньше.

СССР был в высшей степени милитаризованным государством, требовались огромные средства на содержание военно-промышленного комплекса, армии и финансирование предприятия мирных отраслей, которые находились в государственной собственности. К этому надо добавить характерные для социализма значительные социальные выплаты. Принципиально важно, что за годы реформ "бюджетная нагрузка" сокращается. Соотношение расходов (и ссуд за вычетом погашений) консолидированного бюджета и ВВП: в 1992 г. - 65,1%, в 1993 г. - 48,6, в 1994 г. - 47,5, в 1995 г. - 41,1, в 1996 г. - 43,0, в 1997 г. - 43,1%, т.е. российское государство стало "меньше" в полтора раза.

Другое дело, что не во всех отраслях роль государства сократилась в равной мере. Не все считают это достижением, потому что уменьшение роли государства означает вынужденное сокращение дотаций и субсидий, военных расходов, что хотя и имеет положительные стороны, больно отражается на занятости и уровне жизни тех категорий населения (работники ВПК), которые прежде имели наибольшие преимущества и привыкли к относительно безбедной жизни. На самом деле сокращение роли государства в экономике - одно из важных условий становления рыночных отношений и, в перспективе, улучшения жизни, в том числе тех, кто пострадал от реформ.

В первой половине ХХ века верхней границей налогообложения в мире считались примерно 15% ВВП. Затем в связи с ростом ВВП, существенными сдвигами в социальном развитии, повышением способности государств контролировать финансовые потоки ситуация изменилась: реальные уровни налоговой нагрузки на экономику возросли до 40%. Некоторые страны, отличающиеся высоким развитием социальных программ и потому высоким уровнем налогообложения (например, Швеция), столкнулись с серьезными экономическими трудностями. Там впервые в мирное время возник устойчивый бюджетный дефицит, резко замедлилось экономическое развитие. И даже в этих весьма богатых странах стоит вопрос о сокращении государственных расходов.

Таким образом, место государства в рыночной экономике не является раз и навсегда заданным. От того, какую часть ВВП расходует государство, во многом зависит процветание и развитие страны. Но и здесь среди экономистов нет единства. Одни убеждены: чем больше эта часть, тем лучше. Другие придерживаются противоположного мнения.

Между тем даже то, что бюджетные средства распределяют государственные чиновники (которые не рискуют своими деньгами, как частные владельцы), неизбежно снижает эффективность производства (не говоря уже о том, что деньги имеют обыкновение "прилипать" к рукам). А при низкой эффективности производства сокращаются инвестиции в дальнейшее развитие - следовательно, ограничиваются возможности экономического роста.

Увеличение налоговых изъятий, государственных расходов, бюджетного дефицита на 1% ВВП при прочих равных условиях приводит к снижению экономического роста (или увеличению экономического спада) и снижению уровня потребления также примерно на 1%, - утверждают одни эксперты. Другие им возражают: поскольку часть государственных расходов (на мирную науку, образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры) способствует экономическому росту, значит - чем "больше" государство в этой части, тем лучше.

Однако есть исторический прецедент. Стремясь догнать развитые страны, Япония по настоянию победивших в войне и по своей воле резко сократила государственные расходы - с 30% в 1938 г. до 19,8% в 1950 г. (ограничение военных расходов было даже записано в конституции). Результат известен всему миру: если в 1950 г. ВВП на душу населения в Японии был в 3 раза меньше, чем во Франции, в 4 раза меньше, чем в Великобритании, в 6 раз меньше, чем в США, то к 80-м годам эти показатели примерно сравнялись. И лишь после этого Япония увеличила государственные расходы: в 1980 г. - до 32,0%, в 1990 г. - до 32,3%.

Сокращение роли государства означает не его ослабление, а освобождение экономики из-под государственной опеки (отсюда и термин "либеральные реформы"). Но не правы те, кто считает, что при сокращении роли государства "невидимая рука" рынка все сделает сама. "Невидимую руку" рынка необходимо подкрепить сильной государственной властью. Однако она должна не командовать бизнесом, а освободить рынок от монополизма, ведомственного произвола, региональной замкнутости, коррупции, которые препятствуют действию рыночных отношений.

Государственное регулирование рыночной экономики возможно:

административными методами, когда управляющий орган по каждой проблеме принимает конкретное решение. К административным методам относятся: предоставление индивидуальных налоговых, монетарных и таможенных льгот; проведение конкурсов на поставку товаров для государственных нужд и приватизационных конкурсов; процедуры банкротства; зачет дебиторской задолженности предприятий в погашение их просроченных долговых обязательств; лицензирование и квотирование предприятий и видов хозяйственной деятельности и операций;

нормативными методами, когда у предприятий сохраняется свобода действий, а государство может изменять макропропорции, варьируя общие нормативы - ставки налогов и рефинансирования, нормы обязательных резервов банков, нормативы распределения дохода по уровням бюджетной системы, нормативы зарплаты в бюджетных организациях, социальные нормативы, определяющие размеры, структуру и процедуру индексации социальных расходов.

Нормативные методы порождают меньшую, чем административные, коррупцию и волюнтаризм, но при некомпетентном применении способны парализовать экономическую жизнь. Скажем, завышенная доходность государственных краткосрочных облигаций (ГКО) сделала инвестиции в реальный сектор неконкурентоспособными по сравнению со спекулятивными вложениями средств в государственные ценные бумаги и привела к оттоку капитала из этого сектора.

Произвольное задание нормативов (например, установление высокой учетной ставки при низкой инфляции или налоговых ставок, изымающих большую часть добавленной стоимости) широко практиковалось и практикуется правительствами, но исключает достижение сбалансированного и эффективного развития экономики. Предприятия и граждане перестают платить налоги. Чем выше (сверх определенного предела) налоговое бремя и жестче административные ограничения, тем большие усилия нужны для их реализации на практике.

Аналитики обращают внимание на такую закономерность: при сильном государстве экономические субъекты подчиняются давлению "сверху", но отвечают на него пассивным сопротивлением (снижают трудовую и предпринимательскую активность, эмигрируют и вывозят капитал за рубеж). В результате страна отстает в соревновании с другими государствами по эффективности производства (например, Франция в 70-е годы). Если же "гайки завинчивает" слабое государство, экономические субъекты просто уходят в тень, не платят налоги, не исполняют договорные обязательства и т.п.

Таким образом, применительно к каждой ситуации следует выявлять равновесные значения экономических нормативов. Например, повысив налоговые ставки, государство теряет налоговые поступления, а взвинтив ставку рефинансирования, отпугивает инвесторов, не верящих в его способность обслуживать свои долги по таким высоким процентам. Из сказанного не следует, что существуют точные наилучшие значения экономических нормативов. Можно лишь ставить вопрос о рациональных пределах, в которых они должны находиться.

Один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики - государственные закупки продукции, работ и услуг. Доля госзакупок в конечном спросе весьма велика (в развитых капиталистических странах - 20-30% ВВП, а в продукции ВПК - свыше 50%). Закупки делаются преимущественно в рамках целевых программ, для выполнения которых образуются специальные государственные компании, которые размещают заказы среди государственных и частных корпораций и координируют их работу.

Переход от административно-волевого принятия решений, касающихся объемов и цен закупаемых товаров, выбора поставщиков, условий и сроков поставок, оплаты и контроля качества, к конкурентным принципам (в частности, на основе тендеров) заставляет производителей концентрировать усилия не на поиске подходов к высокопоставленным чиновникам, а на повышении качества и снижении цен предлагаемых товаров при обязательном соблюдении условий контрактов.

Однако конкурентные механизмы госзакупок в России приживаются с большими трудностями. Во-первых, в условиях кризиса поставщики, принимая на себя долгосрочные контрактные обязательства по поставкам товаров, идут на повышенные риски. Во-вторых, российское государство зарекомендовало себя ненадежным и неплатежеспособным заказчиком. А поскольку к нему нельзя применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением государством своих обязательств по заключенным контрактам несут поставщики.

Это ухудшает финансовое положение поставщиков вплоть до банкротства и массового увольнения работников. Пытаясь обезопасить себя, они завышают цены на свою продукцию или снижают ее качество. Государственные заказчики вынуждены с этим мириться, ибо не могут гарантировать своевременное и полное финансирование закупок. С другой стороны, основным параметром плана закупок является объем ассигнований, а важные взаимосвязи между этим объемом и сроками, ценами и размерами поставок продукции практически не учитываются, что снижает эффективность госзакупок. Короче говоря, назрела необходимость реформирования механизма государственных закупок с учетом бюджетного кризиса (неустранимой пока дефицитностью и нестабильностью бюджетного финансирования).

Специалисты предлагают активнее использовать индикативное планирование, поскольку госзакупки - типичный пример согласования в условиях рыночного хозяйствования макропланирования, контрактной системы и внутрифирменного планирования. А тендеры, по их мнению, пригодны лишь для выявления наилучшего поставщика из множества возможных. Однако цены и объемы поставок в основных границах задаются условиями конкурса, определяемыми на основе выделенных ассигнований. Для формирования бюджетного плана тендер неприемлем, так как заключение контракта государства с победителем не гарантировано. Кроме того, поскольку в специфических российских условиях предусмотренные бюджетом ассигнования могут секвестироваться (урезаться) или вообще не выделяться, проводить тендер зачастую приходится после фактического выделения ассигнований. В таком случае ухудшаются условия поставок, поскольку поставщики вынуждены работать в обстановке неопределенности и сжатых сроков.

Для разрешения этих противоречий предлагается такой алгоритм согласования макроплана и микропланов с использованием срочных контрактов:

• определяется диапазон допустимых значений целевых (результирующих) индикаторов программ. Для этого проводятся предварительные тендеры, где конкурсанты дают свои предложения с указанием их стоимости при различных объемах поставок. Органы управления программами на основе предложений фирм, исходя из минимизации стоимости при заданном уровне качества, формируют оптимальные заказы в нескольких вариантах, различающихся объемами финансирования;
• правительство и затем Госдума предварительно отбирают программы с конкретными объемами финансирования;
• применительно к данному объему финансирования определяются конкретные параметры госзакупок (объемов, цен, сроков, поставщиков) и объявляются результаты тендеров;
• всем участникам прошедших тендеров предоставляется возможность улучшить предложения и направить их в тендерные комиссии (возможны и новые участники);
• органы управления программами окончательно определяют план госзакупок (с учетом объема ассигнований);
• законодательный орган утверждает план закупок и ассигнований;
• заключаются контракты между уполномоченными государственными органами и подрядчиками (поставщиками).