Реформа электроэнергетики

Россия обладает крупнейшей в мире электроэнергетикой, большая часть которой объединена в единую энергосистему - технически, технологически и экономически связанные предприятия с вертикальной схемой управления и планирования, контроля и ценообразования, оперативно-диспетчерского регулирования производства, передачи и распределения энергии. Это позволяет экономить капиталовложения, обеспечивать высокую надежность энергоснабжения в разных частях страны и в любое время суток.

Все электростанции (ТЭЦ, ГЭС, ГРЭС, АЭС) в каждой региональной энергосистеме, независимо от принадлежности, работают на общую сеть, от которой все потребители данного региона получают электроэнергию. Даже потребители, подключенные непосредственно к шинам одной электростанции, значительную часть электроэнергии в различное время суток и года получают от других станций через энергосистему. Это позволяет резервировать мощности, вводить и выводить из работы энергоблоки без ущерба для народного хозяйства, справляться с пиковыми нагрузками в сети с помощью перетоков энергии.

Структурные преобразования, начатые с 1992 г., изменили экономическую среду в российской энергетике. Были созданы региональные акционерные общества энергетики и электрификации (АО-энерго), хозяйственно самостоятельные и имеющие доступ к магистральным сетям, и федеральный (общероссийский) оптовый рынок энергии и мощности (ФОРЭМ), в основу которого положена английская модель организации энергосистемы, где электросети и станции-производители независимы друг от друга.

Для управления электроэнергетическим комплексом в 1992 г. создано Российское акционерное общество энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (РАО "ЕЭС России"). При его учреждении предполагалось образовать национальную компанию, контролирующую сети, акционировать производителей, создав прообраз будущего рынка. Этого не произошло, и электроэнергетику поделили: высоковольтные линии отошли к РАО "ЕЭС России", а низковольтные и местные электростанции попали в распоряжение местных монополистов - АО-энерго.

В РАО "ЕЭС России" входят:

• 72 региональных АО-энерго (в капитале 53 АО-энерго РАО имеет 50% акций и более, в остальных - менее 50%);
• 34 электростанции (из них 5 являются филиалами, 21 - дочерними компаниями, 8 переданы в аренду АО-энерго). Их суммарная мощность достигла 167 млн кВт (мощность всех российских станций - 215 млн), ежегодная выработка 680 млрд кВт · ч (общероссийская - свыше 820 млрд);
• общесистемные высоковольтные линии электропередачи 35 кВт и выше протяженностью 640 тыс. км;
• более 20 строительных компаний;
• свыше 60 НИИ и проектноизыскательских институтов;
• Центральное диспетчерское управление, Главный вычислительный центр энергетики и главный узел связи.

За пределами РАО остались независимая региональная энергосистема "Иркутскэнерго" с крупнейшими Иркутской, Братской и Усть-Илимской ГЭС и все атомные электростанции, дающие примерно 11% производимой в стране электроэнергии.

В капитале РАО "ЕЭС России" доля государства равна 52,6%, иностранных инвесторов - 30,7, российских инвесторов - 11,2, физических лиц - 5,5%. Рыночная капитализация компании (произведение цены одной акции на их общее количество) на апрель 1998 г. составляла почти 13 млрд долларов. Стоимость (по мировым ценам) основных фондов энергокомпаний, входящих в сферу влияния РАО "ЕЭС России", оценивалась в 400 млрд долларов. Только крупная структура, обладающая столь солидным капиталом, способна аккумулировать средства для масштабных проектов.

РАО "ЕЭС России" обеспечивает стабильное энергоснабжение всей территории страны, имея резервы генерирующих мощностей в 5-6%. При автономном режиме работы электростанций надежность энергоснабжения гарантируется, как показывает опыт других стран, лишь при резервах не менее чем в 25-30%, т.е. требуется больше электростанций. Благодаря тому, что РАО владеет акциями региональных энергоснабжающих организаций и крупных электростанций, легче увязывать отдельные звенья энергетического комплекса и проводить единую энергетическую политику в общенациональных интересах.

РАО "ЕЭС" намерено в десятки раз увеличить экспорт электроэнергии, который при сложившемся курсе рубля к доллару становится весьма выгодным. В пользу России складывается ситуация на европейском рынке электроэнергии: если раньше потребители на Западе имели право покупать ее лишь в своей стране, то сегодня крупным предприятиям разрешено это делать и за рубежом. Рассматриваются возможности продажи электроэнергии в Польшу, Австрию, Германию, а также Китай. Тем самым Россия сможет ежегодно экспортировать 25-30 млрд кВт · ч, однако наши экспортные возможности значительно шире.

Тарифы, по которым РАО "ЕЭС России" отпускает электроэнергию региональным энергосистемам, устанавливает Федеральная энергетическая компания (ФЭК), а непосредственно потребителям - региональные энергетические комиссии (РЭК). Правда, право формировать сами РЭК и регулировать через них тарифы на местах принадлежит губернаторам (для сравнения: в США изменение тарифа даже на 1% утверждается конгрессом). Тарифы для потребителей примерно втрое выше, чем цена электроэнергии на шинах электростанции, потому что в них закладывается стоимость линий электропередачи, трансформаторов, подстанций, устройств по поддержанию напряжения.

В тарифы ФЭК до апреля 1998 г. закладывалась инвестиционная составляющая для самой электроэнергетики. Из-за перекоса в тарифах для населения и предприятий (перекрестного субсидирования) основной груз оплаты электроэнергии лег на последних. Это стало одной из причин неплатежей предприятий энергетикам, роста себестоимости и снижения конкурентоспособности их продукции.

Впрочем, некоторые экономисты оспаривают распространенное мнение, будто высокая плата за электроэнергию душит отечественную промышленность. Средняя цена на электроэнергию в российской промышленности ниже, чем во многих развитых странах: в октябре 1997 г. она не превышала 5 центов за 1 кВт · ч, в Германии - 10 (1995 г.), в Японии - 15 (1996 г.), а с 1 октября 1998 г. в России цена снижена примерно на 30%. Остается неясным, адекватны ли тарифы затратам электроэнергетиков, необходимым на поддержание отрасли в работоспособном состоянии и ее модернизацию, и соответствует ли стоимость российского киловатт-часа условиям российского рынка.

В России, как и во всем мире, используется система двухставочных тарифов (за электроэнергию предприятие платит дважды: сначала за заявленную мощность в киловатт-амперах, затем за потребленную в киловатт-часах). За заявленную мощность проходит до 90% платежей, а за реально потребленную энергию - 10%. Получается, что электростанция, не произведя ни одного киловатт-часа, может получить прибыль, т.е. потребитель авансирует производителя, который может ничего и не дать.

Из-за спада потребления электроэнергии в промышленности резервы установленных мощностей выросли до 70 млн кВт, что легло дополнительной нагрузкой на потребителей и оплачивается ими. Снизилась производительность труда в РАО "ЕЭС России": количество работающих выросло за 90-е годы на 40% при 25-процентном спаде производства, почти на столько же увеличились потери в электросетях. Отрасль нуждается в модернизации, из 215 млн кВт установленной мощности энергетического оборудования выработало свой ресурс более 15 млн. К 2000 г. этот показатель возрастет, по оценкам экспертов, до 35 млн кВт. А еще через 5 лет изношенной окажется треть оборудования.

Между тем деньги на реконструкцию и техническое перевооружение тратились, мягко говоря, нерационально. Так, при реконструкции Дзержинской ТЭЦ компания заплатила подрядчику за проведение консультационных и маркетинговых работ больше, чем за все новое оборудование. С 1991 по 1995 г. при оплате нового строительства было перерасходовано почти 4,6 млрд долларов.

Посредники (в основном муниципальные энергосети) реализуют около 12% электроэнергии, на них приходится более 20% всей дебиторской задолженности (порядка 30 млрд рублей). Чем их больше, тем меньше денег остается производителю. К тому же тарифы у посредников в 2-3 раза выше, чем оптовые тарифы самого РАО. Поэтому руководство РАО "ЕЭС" усиливает борьбу с перепродавцами электроэнергии (за 1998 г. их число сокращено с 1340 до 1252), вступая в конфликт с местными властями, которые в результате этого теряют доходы своих бюджетов в "живых" деньгах.

Еще одна проблема - вывод электростанций разного типа на оптовый рынок электроэнергии, создание им равных условий для конкуренции. Об этом много и давно говорится, но мало делается, поскольку объективно РАО "ЕЭС России" (как холдинг, контролирующий электростанции, межсистемные линии электропередачи и региональные энергоснабжающие компании) не заинтересовано в появлении на рынке новых, более эффективных генерирующих мощностей, что и привело к резкому конфликту интересов в электроэнергетике.

Если учесть, что ФОРЭМ был создан, чтобы ввести конкуренцию между региональными энергокомпаниями, испытывающими дефицит энергии, за энергию избыточных, то приходится признать - цель не достигнута. Он просто стал инструментом перекрестного субсидирования одних регионов другими.

Таким образом, частичная реформа (1992 г.) в электроэнергетике никого не удовлетворила и породила новые проблемы. Сложившаяся структура управления отраслью во многом воспроизвела прежнюю систему административно-отраслевого управления, хотя и действует на основе имущественных отношений. Обеспечив устойчивое снабжение потребителей, она тем не менее тормозит дальнейшее развитие рыночных отношений. Необходима коренная ее реструктуризация.

В "Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий", одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. ? 426, намечено:

• развитие конкуренции в производстве электроэнергии;
• создание оптового рынка электроэнергии в тех регионах страны, где это технически возможно и экономически целесообразно;
• совершенствование государственного регулирования и контроля в сферах, в которых нецелесообразна конкуренция (передача и распределение электроэнергии).

Предполагается на базе тепловых электростанций РАО "ЕЭС России" создать несколько генерирующих компаний, которые не должны занимать монопольное положение ни в одной из зон оптового рынка. ГЭС, выполняющие общесистемные функции, останутся в РАО "ЕЭС России", не будут переданы этим компаниям. Планируется создать независимого оператора оптового рынка, который должен проводить платежи и расчеты, не извлекая прибыли. Будет введена дифференциация для различных групп потребителей и регионов, а также поэтапно прекращено перекрестное субсидирование.

Для сохранения единства технологического и оперативно-диспетчерского управления оптовым рынком необходимо принять закон "О федеральных энергетических системах", который предусмотрел бы разграничение предметов ведения и полномочий федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации и разработку типовых коммерческих лицензий на осуществление деятельности субъектов оптового рынка - электросетевой, генерирующих, энергоснабжающих и распределительных компаний.

Намечается увеличить с 30 до 51 число компаний, имеющих прямой выход на потребителей, что, по замыслу идеологов реформирования отрасли, должно способствовать конкуренции и тем самым снижению тарифов для промышленности. Освобождения цен в рамках ФОРЭМ не произойдет, тарифы на электроэнергию, поставляемую на оптовый рынок, по-прежнему будет регулировать Федеральная энергетическая комиссия. Но тарифная система будет базироваться на ежесуточном распределении нагрузки между станциями.

Контрольный пакет РАО "ЕЭС" останется в руках государства, при этом контроль за деятельностью монополии предполагается значительно усилить. До недавнего времени государство не имело большинства в совете директоров компании. Энергетики фактически приватизировали управление этой естественной монополией. Из пятнадцати членов совета восемь были руководителями дочерних предприятий РАО "ЕЭС", потому не могли считаться представителями государства в "чистом виде". Более того, продажа в 1996 г. Национальному резервному банку 8,5% принадлежавших государству акций РАО "ЕЭС России", по мнению Счетной палаты, значительно ослабила влияние государства на управление электроэнергетическим комплексом России, довела до критической черты зависимость от иностранного капитала, которому принадлежит свыше 30% акций.

Согласно "Основным положениям структурной реформы в сферах естественных монополий" предусмотрена диверсификация собственности электроэнергетического комплекса. Возможны такие формы участия частного сектора, как инвестирование в акционерный капитал, управленческие контракты, концессии и лизинг.

Руководству РАО "ЕЭС" поручено изменить правила диспетчеризации, чтобы снизить операционные расходы, и порядок платежей, которые должны взиматься по раздельным счетам - за производство, передачу и распределение электроэнергии. ФЭК предстоит разработать новый порядок ценообразования. Специальным документом будут оговорены услуги, оказываемые АО-энерго потребителям, а все непрофильные затраты электроэнергетиков будут выведены на отдельные счета.

С экономической точки зрения стратегические цели реформирования электроэнергетики безупречны - снижение естественным (рыночным) путем цен на ее услуги для промышленных потребителей, что должно дать импульс росту конкурентоспособности отечественных производителей и развязать клубок неплатежей. Но специалисты сомневаются, что эти меры разрешат конфликт интересов, который и привел к необходимости перемен.

Конфликт интересов возник в самой отрасли, а также между ней и промышленностью, ведь РАО "ЕЭС", распределяя нагрузку между производителями электроэнергии, имеет собственные генерирующие мощности. Видимо, поэтому не загружают атомные станции, которые не входят в РАО. Дать гарантии против такой дискриминации при выполнении операторских функций, повысить доверие к оптовому рынку со стороны его участников можно, лишь разделив функции владельца генерирующих мощностей и оператора рынка.

Электростанции должны получить возможность на равных конкурировать между собой. Это предполагает свободную куплю-продажу электроэнергии, доступ к сети, по законодательно оформленной процедуре, и потребителей, и производителей, т.е. нужен открытый оптовый рынок. Но его в России все еще нет (несмотря на то, что с этой целью создавался ФОРЭМ), и возникает конфликт интересов между мелкими электростанциями, принадлежащими региональным энергосистемам, крупными электростанциями и энергетическими сетями, входящими в РАО "ЕЭС России".

Создается впечатление, что такой рынок никому и не нужен. Региональные энергетические комиссии, ответственные за вывод потребителей на ФОРЭМ, этот процесс фактически саботируют. Дело в том, что каждому платежеспособному предприятию, находящемуся на территории региона, местное АО-энерго в лице РЭК устанавливает тариф, обеспечивающий прибыль собственно энергокомпании и перекрестное субсидирование льготников всех категорий, а также поддержание на плаву "полумертвых" предприятий, накапливающих задолженность за электроэнергию.

Уход такого плательщика на ФОРЭМ означает падение выручки АО-энерго, усиление давления на местный бюджет и, как следствие, рост социальной напряженности в регионе. РЭК под любыми предлогами не отпускает на рынок платежеспособных потребителей, в том числе железные дороги, поэтому почти всюду не реализуется Указ Президента РФ о переводе железных дорог на ФОРЭМ.

Уменьшение в условиях рынка, а то и полное исчезновение бартера, который дает прибыль, не проходящую через кассовый аппарат, невыгодно АО-энерго. Будет мешать рынок и региональным властям, которые дорожат своим правом устанавливать тарифы, и крупным промышленным компаниям, стремящимся уменьшить плату за электроэнергию путем давления на губернаторов. Недостающая сумма перекладывается на другие предприятия, директора которых вовремя не побеспокоились о льготах.

Некоторые специалисты предлагают по конкурсу отбирать поставщиков на рынок электроэнергии, введя предельный тариф, выше которого энергия покупаться не будет. Однако в таком случае старые ГРЭС, работающие на дорогом топливе, прекратят свое существование. Но многие из них держат на себе всю городскую инфраструктуру или являются градообразующими предприятиями. Из-за того, что себестоимость их электроэнергии высока, они не смогут существовать как независимые компании и конкурировать с ГЭС и АЭС.

Сторонники возрождения финансово-экономической и административно-хозяйственной самостоятельности региональных энергосистем считают, что это позволит минимизировать капиталовложения и эксплуатационные расходы, которые определяются размещением как электростанций, так и потребителей электроэнергии. В качестве аргумента они приводят опыт США, где нет аналога РАО "ЕЭС", но потребители обеспечиваются электроэнергией, работают частные энергетические компании, охватывающие по два-три штата, магистральными линиями никто единолично не распоряжается. В одних руках сосредоточены генерирующие мощности, передающие и распределительные сети. Поскольку российские энергосистемы непосредственно связаны с потребителями, они должны стать единственными прямыми поставщиками энергии, без посредников, оптовых и национальных рынков.

Высказывается также мнение, что вместо РАО "ЕЭС России" необходимо иметь министерство, которое должно руководить развитием энергосистем, заниматься научно-техническим прогрессом, повышением экономической эффективности и экологической безопасности электростанций, изучая подробные статистические данные, как это делает Министерство энергетики США. Такое министерство не вправе заниматься коммерческой деятельностью.

Неизбежность противоречий между монополистом РАО "ЕЭС России" и независимыми производителями, учитывая несовершенство ФОРЭМ, наглядно показывают отношения между РАО и региональной компанией "Иркутскэнерго". Дешевая электроэнергия Иркутской, Братской и УстьИлимской ГЭС, входящих в "Иркутскэнерго", не дает им конкурентного преимущества перед "дорогими" производителями энергии. Одна из причин кроется в самой технологии. Электроэнергию нельзя складировать, она мгновенно уходит в сеть и потребляется. Производители сбрасывают ее в единый "котел", а потребители через местные АОэнерго, выступающие в роли посредников, стоят у "общей раздачи". При этом РАО "ЕЭС России" за пользование магистральными ЛЭП взимает с производителей абонентную плату, что приносит им убытки.

Так, в 1997 г. РАО платило иркутянам 1 рубль за кВт · ч в старых ценах, а взимало в качестве абонентной платы за пользование магистральными сетями 20 рублей за кВт · ч. Учет первой части тарифа (за поддержание мощности) ситуацию принципиально не меняет, потому что квартальные расчеты с РАО за пользование электросетями производятся не по утвержденному плану объема перетоков и даже не по факту, а по среднему перетоку за последние пять лет. Но в 1991 г., например, эти поставки были во много раз больше, чем сейчас, а "Иркутскэнерго" все еще платит за "утекшую воду".

По мнению независимых производителей, абонентная плата превратилась в разновидность феодального налога, а ФОРЭМ стал инструментом изъятия избыточной энергии, плату за которую получить чрезвычайно сложно. Но и не работать с ФОРЭМ нельзя - разрушится технология единой энергосистемы. Впрочем, предпосылок к подобному развитию ситуации немало. Кроме "Иркутскэнерго", из-под вассальной зависимости от РАО "ЕЭС России" стремятся выйти "Новосибирскэнерго" и Красноярская ГЭС.

По-своему решает энергетические проблемы Башкирия, создав единую для республики топливную компанию с предполагаемым оборотом 3 млрд долларов в год, подконтрольную республиканской власти. В нее войдет АО "Башкирэнерго" (около 25 млрд кВт · ч в год). Все больше региональных лидеров предпочитают сами контролировать своих "дойных коров".

Не менее весомые доводы приводят противники разделения РАО "ЕЭС России" на отдельные компании. Они убеждены, что РАО соответствует рыночным условиям, доказало свою жизнеспособность, поэтому не следует выделять из него отдельные компании и передавать управление ими в регионы. Сеть магистральных ЛЭП не может не быть монопольной, а производители электроэнергии должны конкурировать между собой, сокращая затраты и увеличивая реализацию продукции.

Предпосылки для этого есть - разработана и апробирована схема участия электростанций в оптовом рынке энергии, создана нормативная база, внедряются экономические стимулы, побуждающие производителей электроэнергии добровольно выходить на ФОРЭМ. Дробление же единой энергетической системы на куски не приведет к конкуренции, поскольку вместо одной естественной монополии появятся несколько, размером поменьше. А государство лишится преимуществ, которыми выгодно отличается от стран, не обладающих подобными уникальными комплексами.

Руководители РАО "ЕЭС России" обеспокоены попытками банкротить энергетиков, отобрать за долги дочерние компании холдинга. Торговля этими долгами стала доходным бизнесом: в 1999 г. 75% текущего финансирования пойдет на погашение исков. В то же время правительство приняло решение об отмене взаимозачетов, хотя при ожидающемся в этом году потреблении электроэнергии федеральными бюджетополучателями в размере 17-18 млрд кВт · ч законом "О федеральном бюджете" предусмотрена оплата лишь 8 млрд. Министерство по налогам и сборам требует от РАО внести в казну "живыми" деньгами 4,6 млрд рублей налогов (для сравнения: в 1997 г. - 3,3 млрд). Это происходит на фоне ухудшающегося финансового положения энергокомпаний и состояния их основных фондов.

Руководство РАО "ЕЭС России" трактует попытки отобрать у компании ее собственность как покушение на единое энергетическое пространство и собирается бороться всеми доступными средствами. Оно надеется на поддержку Высшего Арбитражного Суда, который принял решение в случае обращения взысканий относить акции дочерних компаний РАО к его технологическому имуществу, - следовательно, их нельзя арестовать в первую очередь. Чтобы сохранить энергетику, считают управляющие холдинга, необходимо радикально улучшить работу с потребителями электроэнергии, а не перераспределять внутренние ресурсы.

Новая энергетическая политика содержит шесть основных направлений:

• преобразование всей системы сбыта на новых принципах - единство стандартов (аттестация руководителей, типовое положение об организации сбыта и т.д.) и персональная работа с крупными платежеспособными потребителями, особенно с экспортерами. В РАО уже создано специальное сбытовое подразделение, назначен заместитель председателя правления по сбыту;
• перелом ситуации с экспортом энергии. В отношении ближнего зарубежья необходимо решить проблему задолженности. Грузия должна российским энергетикам 44 млн долларов, Белоруссия - 45, Украина - 137, Казахстан - 410 млн. С последним достигнута договоренность о том, что его долги будут оплачены акциями предприятий, интересных российским энергетикам. Аналогичное решение проработано с Украиной. Пока же поставки на Украину и в Грузию прекращены;
• структурные преобразования в РАО "ЕЭС России". Указом Президента РФ предусмотрены поэтапное выделение генерирующих станций, работа энергетических предприятий на конкурентной основе и преобразование РАО в компанию, которой принадлежит только инфраструктура (сетевую компанию). Но осуществлять эти правильные реформы, когда лишь 21% энергии оплачивается "живыми" деньгами, невозможно. Необходимо создавать интегрированные компании - энергопотребительские и энергоугольные. В холдинге планируют объединить некоторые электростанции с крупными платежеспособными потребителями, например алюминиевыми комбинатами. В результате слияния Лучегорского угольного разреза (Приморье) и Приморской ГРЭС создана энергоугольная компания "ЛуТЭК". Ведутся переговоры о формировании девяти подобных объединений;
• строгая тарифная политика;
• прозрачность финансовых потоков и бюджетов АО-энерго и РАО в целом;
• упорядочение отношений с поставщиками и смежниками. На уровне холдинга такая работа уже дает результаты. Так, после подведения итогов проверки взаиморасчетов "Газпром" отказался от попыток банкротить энергетические компании. Подобное упорядочение внешних отношений должно проводится и в каждом АО-энерго.